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海一居收地案保利達終審敗訴
2018年05月23日 12:55 来源:
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“海一居”所處的黑沙灣填海區“P”地段的承批人保利達洋行有限公司針對行政長官2016年1月26日作出的宣告該地段臨時批給失效的批示向中級法院提起撤銷性司法上訴。中級法院透過2017年10月19日的合議庭裁判裁定司法上訴敗訴,維持了被上訴的行政行為。保利達不服,向終審法院提起司法裁判的上訴。

終審法院對案件作出審理。

合議庭首先指出,對土地批給因期限屆滿而宣告失效的情況,應適用新《土地法》。

對於新《土地法》下租賃批給合同的失效及涉案土地的情況,合議庭指出:以租賃方式批給時,須先作臨時批給,並按其特徵訂定期間;只有在所訂期間內已履行事先訂定的利用條款,該批給方轉為確定批給。租賃批給的期間須在批給合同中訂明,且不得超過25年。法律規定臨時批給不可續期。由此可以得出,25年的臨時批給期間屆滿後,行政長官如認為在上述期間內事先訂定的利用條款未獲履行,則應宣告合同失效。這是未被延長的期間屆滿的後果,因為法律不容許延期,明確規定了最長期限為25年。

另一方面,對都市性土地或具有都市利益的土地的利用,須由承批人出示使用准照予以證實。有關利用獲證明後,批給即轉為確定。如果承批人未能提交房地產使用准照,那麼行政長官將基於期間屆滿而宣告失效,無須查明相關利用條款是否因不可歸責於承批人的原因而未獲履行,即無須查明承批人是否有過錯,或者行政當局是否有完全或部分過錯,又或者是否因意外情況或不可抗力而導致未進行土地的利用。

此外,沒有任何規定允許行政當局中止或延長臨時批給的期間。這是從第104條第5款的規定中得出的,該條款規定“如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由,則應承批人的申請,行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。”也就是說,就土地利用的期間而言(本案為96個月),法律允許行政長官應承批人的申請,在認為未進行土地利用的原因不可歸責於承批人的情況下,批准延長上述期間或將其視為中止;但是對於25年期間的進行,沒有任何規定允許行政長官在認為未進行土地利用的原因不可歸責於承批人的情況下,批准延長此期間或將其視為中止。

這樣,可以將批給期間屆滿所導致的失效定性為過期失效(因其僅取決於期間的屆滿以及承批人未提交房地產使用准照這一客觀事實),而將承批人不遵守土地利用期間所導致的失效定性為懲罰性失效。本案屬於前者,相關土地批給的失效是基於《土地法》第44條、第47條第1款以及第48條第1款的規定作出的。

此外,上訴人還提出了以下問題:“P”地段已獲得利用,實際興建了相關工業用設施,而有權限實體已發出使用准照,因此已實現了舊《土地法》所規定的最低限度的土地利用,所以嚴格來講,“P”地段的有償批給實質上已經是一項確定批給;相關批給合同屬行政合同,考慮到對行政當局使用其單方變更合同的權利所規定的明確限制,澳門特區有義務恢復合同的財政平衡,而達到這一目的的唯一適當的方式是按照因行政當局的自主行為而無法進行土地利用的期間長短,相應延長現有土地利用完成及批給期限;最後,被上訴行為還存在違反無私原則、善意原則和適度原則、濫用權利、作出與《基本法》不符的解釋和未進行預先聽證的瑕疵。

對這些理由,合議庭也逐一予以了駁斥:已進行土地利用的“P”地段的批給最初是工業設施用途的批給,但十四年後,是承批人自己捨棄了其工業企業的性質,申請將批給用途改為興建商業及住宅建築,有關申請於2006年獲批准,並針對這一新用途訂立了新的土地利用條款,因此已對土地進行最低限度利用的理由不成立;當行政當局依據《行政程序法典》第167條a項的規定行使單方變更給付之內容的權力時,可能以多種形式實現上述平衡,不一定是延長合同期限,而如果上訴人在恰當的訴訟程序中證明構成行政當局民事責任的前提成立,那麼不排除行政當局須向上訴人作出賠償的可能性;無私原則、善意原則和適度原則是自由裁量行為所特有的瑕疵,本案中行政長官沒有宣告或不宣告批給失效的選擇空間,因此不存在違反該等原則的瑕疵;本案中宣告失效是一項強制性規定所訂定的行政當局的一項權力義務,不存在任何權利,所以也就不可能牽涉到濫用權利的問題;只有在法律秩序中不存在任何方式能夠令上訴人在因特區有過錯的不法行為而遭受損失時獲得賠償的情況下,相關解釋才與《基本法》不符,但如前所述,如果符合一般法律所規定的構成特區民事責任的前提,那麼上訴人可以起訴特區,所以作出與《基本法》不符之解釋的理由也不能成立;最後,當行政當局行使被限定的權力時,正如本案的情況,只要法院透過事後判斷能夠得出行政當局所作的決定是在具體情況下唯一可能的決定的結論,對利害關係人的聽證便降格為行政程序中的非根本性手續,因此未進行預先聽證的理由也不成立。

綜合以上理由,終審法院裁定司法裁判的上訴敗訴,維持了被上訴的行政行為。

參閱終審法院第7/2018號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2018年5月23日

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